Apakah Wakil Kepala Daerah hanya jabatan Inkonstitusional sebagai penyeimbang?

Konstitusi tidak pernah menyebut wakil kepala daerah. Jabatan wakil merupakan jabatan inkonstitusionil yang bertugas “membantu”, dan “menerima tugas” dari kepala daerah. Wakil kepala daerah hanya menjadi “ban serep’ atau “aksesoris” belaka, bahkan lebih banyak menganggur.

Salah satu faktor pendukung keberhasilan efektivitas pemerintahan daerah adalah harmonisasi antara kepala daerah dan wakil kepala daerah.

Fakta menunjukkan bahwa di sejumlah daerah di Indonesia keharmonisan antara kepala daerah dengan wakilnya hanya bertahan antara enam bulan hingga satu tahun pemerintahan. Sesudah itu, mulai muncul konflik dan hubungan mereka menjadi tidak harmonis. Selain persoalan ketidakharmonisan, wakil kepala daerah juga dalam pelaksanaan pemerintahan dianggap tidak penting.

Sebab seringnya terjadi ketidakharmonisan di berbagai daerah antara kepala daerah dan wakil kepala daerah, maka muncul pertanyaan mendasar, apakah wakil kepala daerah perlu tetap ada atau dihapus? Jika tetap ada, maka harus ada argumen yang memadai sehingga wakil kepala daerah memang tetap harus ada.

Satu-satunya alasan yang sampai saat ini bisa relevan untuk itu adalah posisi wakil kepala daerah sebagai representasi dari berbagai kelompok politik, ataupun kelompok sosial di masyarakat. Wakil kepala daerah hanya sebagai simbol dalam meraih dukungan pemilih dan sebagai representasi yang bersifat simbolik terutama pada daerah-daerah yang rentan terjadi konflik.

Undang-undang Dasar 1945 tidak pernah menyebut secara eksplisit mengenai wakil kepala daerah. Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 menyatakan, Gubernur, Bupati, dan Walikota masing-masing sebagai kepala pemerintah daerah provinsi, kabupaten dan kota dipilih secara demokratis. Ketentuan dalam UUD 1945 ini menimbulkan konsekuensi untuk diadakannya Pemilihan Umum Kepala Daerah atau yang dikenal sebagai Pilkada.

Selain itu, ketentuan Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 dapat pula disimpulkan bahwa yang dipilih secara demokratis adalah kepala daerah (Gubernur, Bupati, Walikota). Sedangkan jabatan Wakil Kepala Daerah (Wakil Gubernur, Wakil Bupati, Wakil Walikota) tidak diatur sehingga tidak diharuskan dipilih satu paket dengan kepala daerah. Jabatan wakil kepala daerah yang tidak tersurat dalam konstitusi tersebut bersifat fakultatif yang dapat ditiadakan atau dihilangkan dalam sistem pemerintahan daerah. Bahkan merupakan jabatan inkonstitusionil bila konsisten dengan UUD 1945.

Sangat berbeda dengan jabatan wakil presiden, yang di dalam UUD 1945 Pasal 4 ayat (2) dikatakan bahwa dalam melakukan kewajibannya Presiden dibantu oleh satu orang Wakil Presiden. Pasal 6A ayat (1) menyatakan bahwa Presiden dan Wakil Presiden dipilih dalam satu pasangan secara langsung oleh rakyat.

Selain tidak tersurat dalam konstitusi, fakta menunjukkan bahwa dari beberapa daerah di Indonesia yang terjadi kekosongan wakil dalam waktu yang cukup lama, disebabkan wakil tak dapat melaksanakan tugasnya dalam waktu yang lama, toh administrasi pemerintahan tetap berjalan dengan baik.

Sesuai Undang-undang Republik Indonesia Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah. Pasal 57 menyebutkan bahwa, Penyelenggara Pemerintahan Daerah provinsi dan kabupaten/kota terdiri atas kepala daerah dan DPRD dibantu oleh Perangkat Daerah. Selanjutnya, dalam Pasal 59 ayat (1) dikatakan bahwa setiap Daerah dipimpin oleh kepala Pemerintahan Daerah yang disebut kepala daerah. Pada ayat (2) dikatakan bahwa kepala daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) untuk Daerah provinsi disebut gubernur, untuk Daerah kabupaten disebut bupati, dan untuk Daerah kota disebut wali kota.

Secara jelas dalam pasal-pasal tersebut di atas tidak menyebutkan bahwa wakil kepala daerah adalah penyelenggara pemerintahan daerah. Juga tidak menyebutkan bahwa wakil kepala daerah adalah kepala pemerintahan daerah. Sehingga disimpulkan bahwa wakil kepala daerah bukan penyelenggara pemerintahan di daerah. Frasa “wakil kepala daerah” muncul pada pasal-pasal berikutnya yakni pasal 63 dan seterusnya, tetapi hanya sebagai “pembantu” kepala daerah yang harus bertanggung jawab kepada kepala daerah. Wakil kepala daerah dan sekertaris daerah sama-sama membantu dan bertanggung jawab kepada kepala daerah. Peran wakil kepala daerah tumpang tindih dengan sekertaris daerah.

Selanjutnya pada Pasal 63 ayat (1) dikatakan bahwa kepala daerah dapat dibantu oleh wakil kepala daerah. Ayat (2) menyatakan, wakil kepala daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) untuk Daerah provinsi disebut wakil gubernur, untuk Daerah kabupaten disebut wakil bupati, dan untuk Daerah kota disebut wakil wali kota.

Lalu, apa saja tugas-tugas wakil kepala daerah. Pada Pasal 66 ayat (1) disebutkan bahwa wakil kepala daerah mempunyai tugas membantu kepala daerah. Pada ayat (2) disebutkan, selain melaksanakan tugas sebagaimana dimaksud pada ayat (1) wakil kepala daerah melaksanakan tugas dan kewajiban pemerintahan lainnya yang diberikan oleh kepala daerah yang ditetapkan dengan keputusan kepala daerah. Sedangkan pada ayat (3) menyebutkan, dalam melaksanakan tugas sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2), wakil kepala daerah bertanggung jawab kepada kepala daerah. Jadi, tugas wakil kepala daerah adalah “membantu”, dan “menerima tugas” dari kepala daerah.

Sejak awal pencalonan sebenarnya calon wakil kepala daerah harus memahami dengan betul tugas dan kewenangan wakil kepala daerah. Selain tugas dan kewenangannya memang tidak jelas, seorang wakil hanyalah pembantu, dan lebih banyak hanya menerima delegasi tugas dari kepala daerah. Serta wakil kepala daerah harus bertanggung jawab kepada kepala daerah. Tidak ada tugas wakil yang bersifat kebijakan. Jadi, sebenarnya kewenangan dan tugas seorang wakil kepala daerah sangat bergantung kepada “kebaikan hati” sang kepala daerah.

Sementara itu pada Pasal 67, kepala daerah dan wakil kepala daerah ditetapkan memiliki kewajiban yang sama. Sanksi yang bisa diberikan berupa sanksi administratif sampai pemberhentian sebagaimana dimaksud pada pasal 68 pada kepala daerah dan wakil kepala daerah juga sama bilamana melanggar pasal 67 huruf f. Begitu juga larangan-larangan berlaku sama bagi kepala daerah dan wakil kepala daerah. Simpelnya, terjadi ketidakseimbangan dalam peran, tetapi sama dalam hal kewajiban dan larangan.

Sehingga seharusnyalah peran wakil kepala daerah tidak sekedar “membantu kepala daerah”, atau “diberikan tugas oleh kepala daerah” sebab keduanya dipilih melalui mekanisme yang sama yakni secara berpasangan melalui pemilihan langsung. Posisi wakil kepala daerah saat ini hanya bersifat pelengkap komposisi birokrasi. Tugasnya pun bersifat delegasi dan mandat yang tergantung distribusi kewenangan dari kepala daerah.

Jabatan wakil kepala daerah ini, bila masih dipertahankan, perlu dilakukan penguatan mulai dari konstitusi sampai kepada Undang-undang Pemerintahan Daerah dengan mengatur secara jelas kewenangan dan tugas wakil kepala daerah untuk meminimalisir disharmoni hubungan kepala daerah dan wakil kepala daerah. Tidak sekedar membantu kepala daerah, tetapi mesti ada keseimbangan peran antara kepala daerah dan wakil kepala daerah.

Peran Tak Adil

Jika mencermati tugas-tugas wakil kepala daerah sebagaimana dalam Undang-undang Pemerintahan Daerah, sangat nampak ketidakseimbangan peran antara kepala daerah dengan wakil kepala daerah. Saat berlangsung pertarungan di Pilkada, tugas dan beban sama. Tetapi, setelah dilantik, semuanya tidak sama.

Fakta-fakta tersebut di atas semakin menguatkan anggapan bahwa kebanyakan wakil kepala daerah hanya menjadi “ban serep’ atau “aksesoris” belaka, bahkan lebih banyak menganggur, yang hanya difungsikan ketika kepala daerah tidak sedang berada di daerah, itupun jika kepala daerahnya sedang berbaik hati.

Sesungguhnya hal tersebut sangat bertolak belakang dengan proses rekruitmen kepala daerah dan wakilnya yang dilakukan dengan mekanisme yang sama yakni melalui pemilihan langsung, bukan penunjukan.

Sehingga sepintas dapat dipandang bahwa antara kepala daerah dan wakil memiliki legitimasi yang sama yang selanjutnya pula disertai dengan peran keduanya yang sama atau tidak terlalu jauh berbeda dalam penyelenggaraan pemerintahan. Namun, kenyataannya kekuasaan terpusat di kepala daerah, sementara wakil kepala daerah tidak jelas tugas dan fungsinya.

Jika mencermati tugas-tugas wakil, tugas wakil kepala daerah dalam hal membantu kepala daerah terbatas pada hal-hal yang bersifat administrasif saja. Sedangkan hal yang menyangkut kebijakan strategis, peran wakil kepala daerah sangat minim. Tugas yang relatif sangat besar dan akan menimbulkan dampak yang sangat signifikan, lebih banyak sang wakil tidak diikutkan. Begitu juga dalam tugas pemantauan, tugas wakil kepala daerah hanya bersifat administratif, sebab telah dilaksanakan bagian-bagian terkait. Tugas wakil yang ditonjolkan terkesan hanya sebagai peran pembantu yang menunggu perintah.

Selanjutnya, wakil kepala daerah pun sangat jarang terlibat dalam mekanisme dimintai saran dan pertimbangan oleh kepala daerah, apalagi jika hubungan keduanya sudah tidak harmonis. Saran dan pertimbangan itupun tidak mengikat untuk dilaksanakan artinya dapat dihiraukan. Meskipun kewenangan dan peran wakil kepala daerah diatur sendiri melalui Peraturan Daerah, tetapi payung hukum yang kuat tentang kewenangan dan tugas adalah undang-undang sebab menyangkut pertanggungjawaban dan mengikat secara nasional. Juga pembagian tugas dan kewenangan ini merupakan wilayah yang rawan konflik apabila tidak diatur secara tegas dan dalam kedudukan hukum yang kuat pula.

Sebab wakil kepala daerah dianggap sebagai jabatan yang tidak penting, sering terdengar seorang wakil kepala daerah mengeluh bahwa dirinya tidak dapat berperan secara maksimal. Sehingga hal itu menjadi alasan untuk mencoba tampil mencalonkan diri sebagai calon gubernur atau bupati atau wali kota dengan berkompetisi dengan kepala daerah incumbent. Saat itu pula memunculkan istilah “matahari kembar” yang akan menjadi benih-benih persaingan yang berujung pada pecah kongsi.

Solusi ke Depan

Sudah saatnya pada Pilkada ke depan, kepala daerah saja yang dipilih secara langsung oleh rakyat tanpa dipilih secara paket dengan wakil kepala daerah. Wakil dapat dipilih oleh sang kepala daerah terpilih dari kalangan birokrat yang telah berpengalaman dalam pemerintahan. Boleh juga dari kalangan professional yang dianggap mampu dan cakap mengemban jabatan wakil.

Pilkada yang hanya memilih kepala daerah, berarti telah sesuai dengan amanat Pasal 18 Ayat 4 UUD 1945, yaitu hanya memilih kepala daerah saja (gubernur, walikota, bupati). Tidak ada ketentuan secara eksplisit di dalam konstitusi yang mengatur tentang wakil kepala daerah, sebagaimana diaturnya ketentuan tentang wakil presiden.

Wakilnya dipilih sendiri oleh kepala daerah terpilih. Sebab itu Pilkada masa mendatang, sistem pemilihan kepala daerah perlu ditinjau ulang. Seperti di beberapa negara lain, wakil kepala daerah tidak dipilih secara langsung tetapi ditunjuk oleh kepala daerah terpilih. Lalu kemudian, tugas dan kewenangan wakil kepala daerah harus jelas dan seimbang yang tertuang dalam regulasi.

Sebagai pertimbangan bahwa sudah ada sekretaris daerah yang memiliki posisi strategis sebab memiliki peran yang jelas sebagai chief administrative officer dalam menjalankan roda aparatur sipil negara pada pemerintahan daerah. Selain itu, sekertaris daerah merupakan karier tertinggi dalam jabatan puncak eksekutif (top executive) pada pemerintahan daerah. Sekda juga sebagai unsur pelaksana yang membantu dan bertanggungjawab langsung kepada kepala daerah dan sebagai manajer dalam mengelola setiap kebijakan di daerah.

Faktanya juga kepala daerah lebih banyak memberdayakan sekretaris daerah dan lebih mudah menterjemahkan setiap keinginan kepala daerah tanpa melalui perantara. Segala tugas-tugas yang bersifat teknis administratif dilaksanakan oleh sekretaris daerah bersama perangkatnya sehingga secara faktual memiliki kuasa kuat terhadap birokrasi.

Selain itu, sangat jarang ditemukan terjadinya konflik antara kepala daerah dan sekretaris. Padahal, mestinya wakil kepala daerah yang lebih berperan, lebih dekat, dan lebih pantas mengendalikan birokrasi setelah kepala daerah mengingat keduanya dipilih secara berpasangan dalam pemilukada. (*)